关键词

行政   土地出让协议   诚实信用   情势变更   法律原则

裁判要点

诚实信用法律原则是现代法治社会的基本原则。行政协议需要行政机关和行政相对人秉承诚实信用的原则切实履行协议义务，尤其是行政机关一方应当作为诚信履则的典范，发挥示范效应，保证行政协议的有效履行。行政协议案件中，在协议不存在无效情形和法定变更事由的情况下，协议双方都应当遵守诚实信用原则，按照约定全面履行自己的义务。

相关法条

《中华人民共和国合同法》第六十条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条

基本案情

2009年9月14日，焦作市国土资源局（以下简称“焦作国土局”）委托焦作市地产交易中心发布《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》），以挂牌方式出让宗地编号为JGT2009-21号的国有建设用地使用权（承诺该宗地边角地一并出让给竞标者）。2009年11月26日，焦作国土局与焦作中弘卓越置业有限公司（以下简称“中弘公司”）签订豫（焦）出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），将JGT2009-21号宗地的国有建设用地使用权出让给中弘公司，出让单价为每平方米1425.70元。2010年5月12日，焦作国土局与中弘公司签订豫焦出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》补充协议（以下简称《补充协议》），双方就JGT2009-21号宗地的出让金缴纳方式、金额及土地使用权登记等问题达成相关补充协议。2010年7月28日，焦作国土局以焦国土资〔2010〕137号文件的形式向焦作市人民政府请示，请求将山阳路东侧、JGT2009-21号地西侧的17.29亩国有建设用地按JGT2009-21号地的成交价出让给中弘公司并得到了焦作市人民政府的批准。2012年12月13日，中弘公司缴纳了JGT2009-21号宗地地块一的土地出让金并于2012年12月21日取得了焦国用（2012）第04447号国有土地使用证。2013年8月30日，中弘公司缴纳了JGT2009-21号宗地地块二的土地出让金并于2013年11月5日取得了焦国用（2013）第05552号国有土地使用证。在JGT2009—21号宗地南侧及东南侧，有两块139号土地证项下未处置的土地，分别为：南侧地块一13854平方米、东南侧地块二12255平方米，2013年11月13日焦作市人民政府作出焦政土〔2013〕249号文件将上述地块纳入政府土地储备库。2013年7月31日，焦作市人民政府作出焦政土〔2013〕251号文件将JGT2009-21号地北侧边角地纳入政府土地储备库。2016年7月1日和8月19日，中弘公司分别向焦作市人民政府和焦作国土资源局主张JGT2009-21号地北侧边角地的出让事项和JGT2009-21号宗地地块一、地块二出让金的利息问题。在未获答复的情况下，2017年1月5日，中弘公司提起本案诉讼，请求判令焦作国土局继续履行协议，按照JGT2009-21号宗地成交价出让剩余土地，并赔偿经济损失。

裁判结果

河南省焦作市中级人民法院于2017年7月24日作出（2017）豫08行初6号行政判决：一、焦作国土局应当在判决生效后三十日内将JGT2009-21号宗地北侧的边角地以每平方米1425.70元的价格出让给中弘公司（具体面积以签订出让合同时测绘部门的测绘数据为准）；二、驳回中弘公司的其他诉讼请求。宣判后，原、被告双方均不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2018年3月26日作出（2017）豫行终2263号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为：一、涉案土地的出让价格应以协议约定为准。两上诉人中弘公司、焦作国土局对本案JGT2009-21号宗地北侧边角地及139号土地证项下剩余土地的位置、面积均无争议，对出让价格存在争议。依据焦作市地产交易中心于2009年9月14日发布的《出让须知》第十部分第十一项的规定，JGT2009-21号宗地竞得人应以宗地的成交价格补交宗地边角地及139号土地证项下剩余土地的出让金，因此，中弘公司作为JGT2009-21号宗地的竞得人，有权以宗地成交价格，即每平方米1425.70元受让涉案土地。

首先，《出让须知》内容作为合同的一部分，双方并无争议。诚实信用法律原则是现代法治社会的基本原则。行政协议需要行政机关和行政相对人秉承诚实信用的原则切实履行协议义务，尤其是行政机关一方应当作为诚信履则的典范，发挥示范效应，保证行政协议的有效履行。本案中，在协议内容对出让价格有明确约定的情况下，应当以协议为准。

其次，焦作国土局上诉称应当变更协议中土地出让价格的上诉理由不成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定，“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”房地产行情变化属于正常的市场风险，不属于该司法解释规定的可以变更或解除合同的法定情形，故焦作国土局关于因房地产行情发生巨大变化要求按照现行评估价格重新确定涉案土地出让价格的主张没有法律依据。焦作国土局的该项上诉理由不成立，依法不予支持。

再次，焦作国土局关于中弘公司未先行缴纳涉案土地出让金、要求重新确定涉案土地出让价格的上诉理由不成立。中弘公司与焦作国土局签订的《出让合同》、《补充协议》中均未对缴纳涉案土地出让金的时间作出约定。依据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第二十七条的规定，当事人应当在申请出让国有建设用地使用权初始登记前，付清全部国有土地出让价款。故中弘公司应当在申请出让国有建设用地使用权初始登记前付清土地出让款，在此之前，其是否缴纳土地出让金并不影响受让涉案土地的权利。焦作国土局以中弘公司没有在2009年10月或合理期限内先行缴纳涉案土地的出让金为由，要求按照现行评估价格重新确定涉案土地出让价格的主张，没有事实和法律依据。焦作国土局的该项上诉理由不成立，依法不予支持。

二、中弘公司在139号土地证项下剩余土地具备出让条件时可另行主张权利。本案中，中弘公司及焦作国土局对JGT2009-21号宗地北侧边角地已具备出让条件无争议，对139号土地证项下剩余土地是否具备出让条件有争议。通过焦作市中级人民法院一审查明及本院二审庭审可知，JGT2009-21号宗地南侧地块一上仍有两层小楼，地块二还未经规划部门规划，均不具备出让条件，故一审法院认为中弘公司可待该地块具备出让条件时另行主张并无不当。焦作国土局的该项上诉理由不成立，依法不予支持。

三、中弘公司要求焦作国土局赔偿其损失的主张，不予支持。中弘公司主张焦作国土局应当承担违约责任，但其提供的证据不能证明其估算的各项损失是由焦作国土局造成的，其要求焦作国土局赔偿损失的诉讼请求无事实依据。此外，关于中弘公司主张其被迫提早缴纳了土地出让金，焦作国土局应当赔偿其多承担的资金利息的问题，由于中弘公司于2012年12月13日缴纳了地块一的土地出让金并于2012年12月21日取得了该地块的国有土地使用证，后于2013年8月30日缴纳了地块二的土地出让金并于2013年11月5日取得了该地块的国有土地使用证，其缴纳土地出让金至取得相应地块国有土地使用证的期间属于合理期间，中弘公司提前缴纳土地出让金的行为符合《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第二十七条的规定，其要求焦作国土局赔偿资金利息没有事实和法律依据。中弘公司的该项上诉理由不成立，依法不予支持。

综上，双方当事人的上诉理由均不成立，不予支持。

生效裁判审判人员：周   潜   拜建国   毕   蕾（一审）

杨   巍   卢   瑜   韩凤丽（二审）

海南省高级人民法院